"Hvorfor gjør vi ikke det? - og hvorfor klarer vi ikke å få i gang prosesser som er tilpasset problemenes omfang?"

Jeg er blitt bedt om å snakke om

PP1 "Miljøpolitikkens implementering – formelle beslutningsordninger og praksis".

Jeg vil begrense temaet på en slik måte at det forhåpentligvis kan gi noen innspill til de innledende spørsmål. Med miljøpolitikk vil jeg forstå norsk politikk som tar sikte på å gjøre noe med de globale problemer skissert i begynnelsen. Det betyr at jeg velger å snakke om arbeidet med en bærekraftig utvikling som er et bærende prinsipp for norsk miljøpolitikk.

Mitt utgangspunkt er den vurdering at vi i Norge ikke har klart å iverksette samfunnsendringer som er tilpasset problemenes omfang: Vi har ikke klart å integrere hensynet til miljøet, til kommende generasjoner og til verdens fattige i våre samfunnsinstitusjoners praksiser. Denne vurderingen framlegges også i offentlige styringsdokumenter som for eksempel Nasjonal Agenda 21, og den uttrykkes av store deler av forskningen for en bærekraftig utvikling, av miljø- og utviklingsorganisasjoner og av internasjonale organisasjoner, blant annet OECD.

PP2: Hva karakteriserer utfordringene fra en bærekraftig utvikling?

Bærekraftig utvikling kan med O`Toole sies å være utfordrende for nasjonalstatene fordi

• Det er normativ, idealistisk diskurs som skal lede utviklingen på mange områder
• Den kommer delvis utenfra på den måten at ikke sterke politiske grupper i Norge har presset på for den
• Alle er enige i de generelle vurderinger, men iverksettingen vil møte motstand i praktisering
• Den utfordrer konvensjonelle politikkområder, for eksempel landbruk, utenrikspolitikk, helse, energipolitikk - blant annet tematiseres spørsmål om fortsatt økonomisk vekst og forbruk
• Den utfordrer kortsiktige perspektiver
• Den krever integrering horisontalt (mellom politikkområder) og vertikalt (mellom det internasjonale nivået, det nasjonale, det kommunale.
• Det kreves noe av alle aktører, ikke bare offentlig forvaltning

La oss se på det oppgitte tema igjen: PP3

Implementering kalles også iverksetting med et norsk ord. Den kan regnes som en egen fase i politikken som følger etter politikkutforming der politiske mål og tiltak blir vedtatt. Spørsmålet er hvordan det går med formulerte politiske målsettinger når de skal settes ut i livet. PP4: De to første fasene på lysarket dreier seg om politikkutforming og de etterfølgende er ulike implementeringsstadier. Benevnelsen implementering kom i bruk i begynnelsen av 1970-tallet. Implementeringsanalyser utviklet seg i to skoleretninger som riktignok etter hvert har nærmet seg hverandre: Den ene er den såkalte "ovenfra og ned" tilnærmingen og den andre en "nedenfra og opp" tilnærming. Én forskjell mellom disse skal nevnes her: Der en del "ovenfra og ned perspektiver" stopper analysene ved spørsmålet om hvordan politiske mål blir spesifisert på lokalt nivå (vis), stiller mange "nedenfra og opp- studier" spørsmålet om den problematiske situasjonen er blitt påvirket av de praktiske resultatene (vis). Det sistnevnte er også mitt utgangpunkt når jeg sier at praksiser er preget av liten grad av implementering, og det er et viktig poeng i forelesningen.

PP5 Og så er vi kommet til siste begrep i det oppgitte tema: Formelle beslutningsordninger. Jeg vil i dag drøfte om mulige forklaringer på implementeringen er å finne i de formelle beslutningsordninger. Med beslutningsordninger vil jeg forstå hvordan implementeringsarbeidet formelt er organisert mht hvilke aktører som er med, relasjonene mellom disse og hvilke oppgaver de har.

Med tidsrammen til disposisjon har jeg valgt å fokusere på en bestemt gruppe av beslutningsordninger, nemlig partnerskap og nettverk. Både offentlige myndigheter - og mange ulike aktører, deriblant toneangivende forskere innenfor bærekraftig utvikling – uttrykker stor tro på slike beslutningsordninger.

Problemstillingen som jeg vil forsøke å gi noen innspill til er da følgende:

dvs er partnerskap en egnet beslutningsordning for implementering av de radikale utfordringer fra en bærekraftig utvikling som blant annet uttrykkes i Nasjonal Agenda 21?

• Partnerskap som styringsverktøy i politikk for en bærekraftig utvikling
• Hva framstilles som fordeler og hva kan være problemer med partnerskap?
• De gode intensjoners verden

En problematisering av iverksetting og partnerskap

Jeg vil starte med å trekke fram to hovedtendenser i de formelle implementeringsordninger for en bærekraftig utvikling siden midten av 1990- tallet. Disse tendensene er ikke minst tydelige i de siste styringsdokumenter for en bærekraftig utvikling PP9 - som Nasjonal strategi for en bærekraftig utvikling og Nasjonal Handlingsplan for bærekraftig utvikling – også kalt Nasjonal Agenda 21.

For det første poengteres at alle samfunnssektorer og aktører har et selvstendig ansvar og skal gjøre sitt der de er. Det er en økt vektlegging av blant annet sektoransvar i sentraladministrasjonen - og av kommunenes, næringslivets og ikke minst konsumentenes rolle. Ord som går igjen i styringsdokumentene er fristilling, frivillighet, autonomi.

For det andre vektlegges samarbeid mellom de mange aktører som skal delta. Viktige begreper og ord som går igjen er informasjon, gjensidig læring, samordning, konsultasjon, erfaringsutveksling, samarbeidsordninger og - ikke minst - nettverk og partnerskap.

Slike tendenser finnes også på andre politikkområder - og politikk for en bærekraftig utvikling skiller seg ikke spesielt ut. Som Ambro har formulert det: I offentlig politikk og planlegging generelt er partnerskap blitt et mantra – en ledestjerne og et samlingspunkt. Vi skal alle inngå i partnerskap. I dag er for eksempel "regionale partnerskap" et nøkkelbegrep for styrking av fylkeskommunene. Tilsvarende håp gjelder for kommunene.

Vektlegging av partnerskap og nettverk er en del av internasjonale styringsideologier – og i sine nye former er de kommet sammen med governanceteorier. De er en videreutvikling av NPM – reformene og er som disse en reaksjon mot sterk statlig styring.

Hva betyr så nettverk og partnerskap? Begrepene brukes om hverandre og jeg velger å la være å forsøke å rydde opp i dem. Innenfor governanceteorier er det enighet om følgende trekk ved nettverk og partnerskap: De dreier seg om interorganisatoriske enheter, dvs at de består av representanter på tvers av etablerte organisasjoner og institusjoner, for eksempel på tvers av det offentlige og det private. De sies videre å innebære en vesentlig grad av autonomi - de holdes sammen av gjensidig avhengighet og tillit - og de treffer beslutninger og avtaler på basis av forhandlinger (Jensen og Sørensen 2004).

Forventningene til partnerskap hos myndigheter og mange andre aktører ser ut til å være meget store. De nye styringsmetoder framstilles som å dreie seg om å forflytte seg fra hierarkisk styring og kontroll til vekt på autonomi, likeverdighet og samspill. I styringsdokumenter som Nasjonal Agenda 21 er tenkningen om partnerskapens rolle imidlertid ikke presisert og konkretisert. For eksempel sies det lite om hvordan partnerskap er tenkt koblet til statlig styring - og hvordan de skal styres samtidig med at de i stor grad har autonomi og stort handlingsrom. Framstillingen av partnerskap er så upresis at man nesten kan legge i det hva man vil. Partnerskap gir imidlertid konnotasjoner til likeverd og fellesskap – og kanskje dugnad? Dette kan være forklaring på den allmenne og utbredte oppslutning – for ikke å si begeistring - om denne beslutningsordning.

Hvem er så deltakere i partnerskap? Det finnes mange ulike typer partnerskap på miljøområdet, for eksempel på nasjonalt nivå internt mellom departementer og mellom departement, næringsliv og andre organisasjoner. Her er et eksempel på impliserte aktører på et kommunalt nivå som ligner på det prosjektet jeg har studert. PP 10: Partnerskap. Figuren er ikke tilfredsstillende: her er ikke bare ett, men mange ulike partnerskap, med få eller de fleste av disse partene inne – slik at det burde vært mange piler mellom aktørene. Det globale ses som bakgrunn, men her kunne også vært piler mellom internasjonale organisasjoner og de fleste av partene.

Vi ser at det stort sett er de samme aktører som er med i styringen nå som tidligere. For partnerskap og nettverk som fenomen er jo ikke noen stor nyhet. Relasjoner på tvers av det private og det offentlige - og mellom organisasjoner og politiske myndigheter har en lang historie. Også statsvitenskapen har lange tradisjoner med å studere slike nettverk med betegnelser som pluralisme, korporatisme og segmentering - og man har ikke minst drøftet de demokratiske implikasjonene av slik innflytelse.

Noen forskyvninger er det likevel i forhold til tidligere: Den mest iøynefallende er at næringslivets deltakelse – som enkeltbedrifter og som organisasjoner – betones sterkere enn før. Vi kan også legge merke til at borgere og legfolk ikke er tenkt direkte inn i partnerskap. De har derimot viktige roller å spille som konsumenter.

Det virkelig nye er at slike nettverk etterstrebes og ses på som løsning på styringsproblemer – både av offentlige myndigheter, av organisasjoner og av deler av samfunnsforskningen. De anses som å være både effektive og legitime. Umiddelbart ser de også ut til å kunne være svar på mye av kritikken av arbeidet med en bærekraftig utvikling - blant annet at den spesialiserte og sektor- og nivåinndelte offentlige forvaltning ikke er egnet til å løse problemene.

Partnerskapsideen er tolket som å være satt på dagsorden i Norge gjennom en anglo-amerikansk innflytelse, men ikke minst gjennom EUs strukturfondspolitikk i begynnelsen av 1990-tallet. (Ambro). Min vurdering er at den dessuten ble importert i forbindelse med Agenda 21- arbeidet. Det prosjektet som jeg har studert: Bærekraftige lokalsamfunn, ble igangsatt i 1996. Styringsdokumentene for prosjektet inneholder i praksis alle elementene i partnerskaps- og nettverkstenkningen - selv om begrepene i begrenset grad brukes.

Organiseringen av prosjektet var preget av mange ulike nettverk og partnerskap. På nasjonalt nivå var det en interorganisatorisk prosjektkoordineringsgruppe, en referansegruppe og en samordningsgruppe. På kommunalt/regionalt nivå var det en styringsgruppe, en administrativ koordineringsgruppe, 1 intern referansegruppe, to eksterne referansegrupper, en administrativ prosjektgruppe samt delprosjektgrupper. I tillegg skulle lokal og nasjonal prosjektledelse fungere som et partnerskap med felles ansvar for prosjektet og med hyppige møter og seminarer.

Denne iakttakelsen betyr at vi har nesten 10 års erfaring fra arbeidet med nettverk og partnerskap i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Det ser også ut til at den offisielle læring uttrykt for eksempel i evalueringer av Bærekraftige lokalsamfunn brukes i nye styringsdokumenter. For eksempel kan en konsekvens av denne læringen være at borgere og legfolk ikke skal være deltakere i partnerskap - og at man i stedet skal bygge på allerede eksisterende organisasjoner. I det prosjektet jeg studerte var legfolk også deltakere - og på bakgrunn av mine tolkninger vil jeg nå drøfte om partnerskap er et egnet verktøy for implementering av radikale utfordringer fra en bærekraftig utvikling.

I en bok som utkom sist høst med Lafferty fra ProSuS som redaktør, har James Meadowcroft et kapittel der han argumenterer for hvorfor involvering av stakeholders er viktig i arbeidet for en bærekraftig utvikling. Med stakeholders forstår Meadowcroft representanter for berørte organisasjoner, næringsliv og offentlig forvaltning. Han argumenter for at disse bør danne partnerskap - både for å drøfte problematikken, finne løsninger og for å iverksette en bærekraftig utvikling. I partnerskap skal borgere eller legfolk ikke delta ifølge Meadowcroft. Han argumenterer for at partnerskap er mer lovende for implementering av en bærekraftig utvikling enn involvering av befolkningen som borgere. Også Lafferty støtter en slik vurdering i et avsluttende kapittel.

Meadowcroft viser til konkrete fordeler med partnerskap fram for involvering av borgere:

De 4 første av 7 punkter er PP 12:

1. De representerer brede samfunnsmessige interesser og grupper, har mye kunnskap om feltet allerede, de kan lære av hverandre og de har større mulighet for kreative spenninger mellom ulike perspektiver enn borgerne

Jeg skal her ta for meg disse argumentene i et interesseperspektiv.

Hvilke samfunnsmessige interesser og grupper representerer deltakerne i partnerskap?

"Nedenfra og opp - retningen innen implementeringsteori " kritiserte "ovenfra og ned" retningen for å anta at folk på lokalt plan primært anså sin egen rolle som å være å implementere beslutninger tatt ovenfra.

Denne tenkningen er også rimelig å bruke her og stille spørsmålet: Hvorfor blir aktører med i partnerskap?

Jo, det er ikke nødvendigvis for å implementere bærekraftig utvikling! Disse representantene representerer allerede etablerte organisasjoner som for de flestes vedkommende egentlig driver med noe helt annet. Deltakelsen deres kan være, men er kanskje ikke styrt av ønsket om å realisere en bærekraftig utvikling eller det felles beste? Den kan i stedet være motivert ut fra ønsker om å klare å skaffe noe tilbake til organisasjonen som for eksempel økonomiske midler, flere oppgaver, anerkjennelse osv.? Eller den kan være motivert ut fra ønsket om å hindre visse tolkninger av bærekraftig utvikling i å få gjennomslag? Umiddelbart virker det vel ikke helt usannsynlig at dette kan gjelde representanter for næringsliv og lokale bedrifter?

I min avhandling har jeg tolket deltakelsen i styringen som at vi som borgere representeres av fagfolk. Og med fagfolk mener jeg folk som er med i kraft av sin spesifikke eller generelle ekspertise. Ikke bare ansatte i offentlig forvaltning og forskere, men også næringslivsrepresentanter og til en viss grad representanter for frivillige organisasjoner defineres som fagfolk. Det er som fagfolk tilknyttet sine respektive institusjoner at de inviteres med i partnerskap. De bringer med seg – og er forventet å bringe med seg - disse institusjoners rasjonaliteter og interesser. Og de skal tilbake til sine institusjoner og forsvare det som har skjedd i partnerskapet. De fleste av partnerne driver "egentlig" med andre saker i den virkelige verden – og den kan være svært annerledes enn det som foregår i partnerskapet. Hvis det er konflikter mellom disse rasjonalitetene, kan det være avgjørende.

Og det er det sannsynligvis for mange av representantene – kanskje unntatt for frivillige miljø- og utviklingsorganisasjoner. (Men hvis de er representerte, er de i alle fall ikke i flertall.) La oss bruke litt tid på et sitat fra en av familiene som jeg har fulgt i prosjekt Bærekraftige lokalsamfunn som kan illustrere dette: PP 13.

Det er ikke urimelig å si at representantene i partnerskap i stor grad representerer særinteresser fram for fellesinteresser – eller alternativt en snever og tradisjonell forståelse av hva som er borgernes fellesinteresser. Som Jansen og Osland har konkludert med mer generelt om beslutningsordninger i norsk miljøpolitikk, så representeres befolkningen av politiske og organisatoriske ledere som utelukkende handler på bakgrunn av våre sosio-økonomiske interesser.

Dette med særinteresser bør kanskje nyanseres? For hva med representantene for offentlig forvaltning? Representerer ikke de det felles beste? Vel – det er nok slik at partnerskapstanken og helhetstenkningen fort kolliderer med sektorstyring, forvaltningsnivåer, ulike regelverk og rapporteringssystemer - for ikke å si med andre partnerskap. Slik skjedde i prosjektet jeg studerte. Tiden til den ansatte kommunale prosjektledelsen var i stor grad bundet opp til møter med og rapportering til ikke bare departement, direktorat og kommuneforvaltning, men også til mange ulike partnerskap. Hvis antall partnerskap som man skal forholde seg til øker - og hvis måle- og rapporteringssystemer som for eksempel bruk av indikatorer øker - vil slike problemer kunne forverres. Offentlig ansatte vil blant annet av den grunn dermed også først og fremst kunne og måtte representere kortsiktige mål- middel interesser - og særinteresser knyttet til våre sosio-økonomiske interesser.

En dansk undersøkelse foretatt av Torfing konkluderer med at partnerskap kan være effektive hvis partene opplever nødvendigheten av endring. Sett i lys av ovenstående er det et rimelig spørsmål om vi som fagfolk opplever det? Og svaret er kanskje: Nei, sjelden. Arbeidet for en bærekraftig utvikling kan derimot sies å gi muligheter for mye spennende forskning, styringsoppgaver, ny næringsvirksomhet osv – for fagfolk. Er det derimot ikke som legfolk – i våre roller som samfunnsborgere, som medmennesker og foreldre for eksempel - at vi først og fremst opplever problemene og nødvendigheten av endringer?

Jeg har i min studie tolket det slikt at risikoene oppleves ulikt av legfolk og fagfolk. I våre roller som ansatte er vi sosialisert til å innordne oss institusjonenes teknisk-instrumentelle rasjonalitet. Vi må derfor legge igjen "legfolksfrakken" i garderoben når vi går på jobb. Med det mener jeg at vi må legge igjen våre verdier, kunnskap og prioriteringer tilknyttet andre roller. Vårt forpliktelsesunivers som fagfolk er derfor i stor grad innskrenket til institusjonens rasjonaliteter. Som legfolk, derimot, kan forpliktelsesuniverset være langt mer omfattende. Forpliktelsesuniverset til de familier jeg fulgte i prosjektet innbefattet ikke bare egen livskvalitet og hensynet til egne barn i nåtid og framtid, men også den fattige verdens mennesker. Familiene hadde meldt seg på prosjektet for å være med til å bidra til helhetlige og omfattende politiske og felles handlinger i forhold til globale miljø- og utviklingsproblemer.

Jeg viste innledningsvis til O`Tooles påpekning av at implementering vil møte motstand fordi den utfordrer kortsiktige perspektiver og konvensjonelle praksiser. Hvis partnerskapene ikke er mer enn summen av de interesser som aktørene bringer inn, vil vi neppe kunne forvente at resultatet blir et arbeid for en bærekraftig utvikling som utfordrer etablerte praksiser.

PP14: Hvis vi ser på punktene til Meadowcroft – og tilføyer de 3 siste - vil jeg stille følgende spørsmål:

• Ja, disse aktører har mye kunnskap, men er det den kunnskapen vi trenger?
• Partene kan lære av hverandre og Meadowcroft fortsetter med at de kan utvikle en felles tilnærming til problemene som etterpå kan deles med den organisasjonen de representerer. Spørsmålet her er: Deltar de for å lære av hverandre om hvordan man kan realisere en bærekraftig utvikling – og hvis ja, kan de da tilbakeføre kunnskapen til praksiser i egen organisasjon?
• Blir det nødvendigvis kreative spenninger i partnerskapene? Hva med maktrelasjoner mellom aktørene? Aktørene forventes å være autonome, men de har vel ikke like mye makt? Det er vel forskjeller mellom for eksempel innflytelsen til en miljøorganisasjon og en næringslivsorganisasjon eller bedrift?
• Har disse aktørene mer tid enn borgerne?: Tja, kanskje, men det kunne man gjøre noe med (jf at i juryordningen har legfolk rett til fri fra arbeidet med lønn).
• De inngår i grupper som varer lengre og Meadowcroft fortsetter med at grupper og organisasjoner kan akkumulere og institusjonalisere kunnskap: Vel, vel – Hvis alternativet er å trekke inn borgere, så varer en borger ganske lenge – og enda lengre om vi tar med borgerens barn og barnebarn - og en borgergruppe kan også vare lenge. Dessuten: Varer disse organisasjoner så lenge? Det er ikke bare jeg som opplever problemer med å få tak i noen som vet noe som helst om det som var et stort prosjekt for bare et eller et par år siden. De ansatte har fått ny jobb, og ingen vet noe særlig om hva man holdt på med og hva som skjedde.
• Punktet om at deltakere i partnerskap lettere kan absorbere ny teknisk og vitenskapelig kunnskap sier noe om hva som teller som viktig kunnskap og henger sammen med mitt neste tema.

Jeg vil nå ta opp problematikken fra et annet perspektiv: strukturenes betydning

Ett perspektiv er hva aktørene bringer med seg inn i partnerskap, dvs. hvilke interesser de har i utgangspunktet. Et annet perspektiv er hva som skjer innen disse partnerskap.

Er det kanskje mulig - slik tankegangen med partnerskap også utlegges - at med gode rammer vil partene kunne utvikle en økt felles interesse i å realisere gitte mål? Interesser trenger ikke å være gitt i forveien – de kan også skapes og konstitueres i kontekster. Det kan være et håp her.

Jeg har i det foregående lagt fram hvorfor det kan være grunn til å tvile på at aktørene i partnerskap selv vil finne grunn til å bestemme seg for å utfordre egne institusjoners interesser og praksiser. Et spørsmål er da:

Hvordan kan offentlige myndigheter styre partnerskap? En enkel todeling av metoder er at de kan forsøke å styre gjennom etablering av institusjonelle rammer som lover og retningslinjer, utforming av mandat og kompetanse osv - eller de kan bruke mer myke former for styring som for eksempel retter seg mot påvirkning av aktørenes forestillingsverden.

I Bærekraftige lokalsamfunn styrte SFT prosjektet dels gjennom institusjonelle rammer, som for eksempel felles maler for nasjonale og lokale prosjekter og budsjett og målings- og rapporterings- og evalueringsrutiner. I tillegg hadde den nasjonale prosjektledelsen i SFT muligheter for å styre gjennom sin deltakelse i ulike partnerskap. De interne prosesser i disse partnerskap vet jeg imidlertid lite om.

Men mine tolkninger er at styringen i prosjektet ikke minst foregikk gjennom påvirkning av deltakende aktørers forestillingsverden - gjennom dominerende diskurser. Denne styring var ikke nødvendigvis bevisst for involverte aktører og institusjoner. Likevel var den i mine tolkninger helt sentral for å forstå prosjektets praksiser. Jeg skal her helt kort si litt om dette.

De dominerende diskursene dreide seg om hva som skulle telle som kunnskap, om mennneskesyn og om samfunnssyn og syn på bærekraftig utvikling.

Denne figuren er ment å illustrere disse dominerende diskurselementene – og vise hvordan handlinger, deriblant utsagn, innen prosjektet måtte innordne seg et sekulært pastoralt spill med Foucaults benevnelse. Det dominerende synet på befolkningen og legfolk i prosjektet var at de er lite opptatte av samfunnsproblemer og miljø- og utviklingsproblematikk, og først og fremst opptatt av egen familie og økt privatkonsum. Det var de som konsumenter som ble tildelt både skyld i problemene og ansvar for å løse dem. De deltakende legfolk ble behandlet som å mangle både kunnskap og de riktige holdninger. Derfor måtte de opplyses slik at de kunne endre både holdninger og handlinger.

Den kunnskapen som var viktig for en bærekraftig utvikling ble i prosjektet konstruert som en teknisk-vitenskapelig instrumentell kunnskap som eksperter har. Den fokuserte spesielt på husholdningsendringer som kan måles og formidles tilbake til forskere, kommune og SFT.

Relasjonene var preget av at våre samfunnsinstitusjoner er gode og demokratiske – og at det ikke er nødvendig med radikale endringer av institusjonelle praksiser. Bærekraftig utvikling ble framstilt som å kunne forenes med fortsatt økonomisk vekst og økning i forbruk. Prosjektet bygget på en antagelse om at det eksisterer en utbredt konsensus om dette. Det var derfor ikke nødvendig med normative og helhetlige dialoger. Derimot ble det framstilt å være noen problemer med befolkningen - og fokus var derfor på fagfolks opplysning og styring av legfolk.

Relatert til det sekulære pastorale sannhetspillet dannes det jeg har kalt realismediskurser. De dreier seg om hva som anses som å være mulig og realistisk å gjøre på nåværende tidspunkt. Realismediskurser kan gjerne innebære sterke idealer, men de viser til at disse dessverre ikke kan realiseres nå - ikke minst på grunn av befolkningens manglende kunnskap og konsumorienterte holdninger. Hvis aktører ønsker å bli tatt alvorlig, må de innta en posisjon innenfor dette sannhetsspillet. På den måten skapes subjektposisjoner hvorfra det går an å tale og handle. Familiene som jeg fulgte i min studie fikk ikke slippe til hvis de ikke konstituerte seg som syndige og angrende konsumenter. Jeg stiller spørsmålet om det kanskje også er slik at fagfolk må innta sine respektive subjektposisjoner for å bli hørt? Om det er slik at fagfolk utdefinerer seg selv som ansvarlige yrkesutøvere - hvis de for eksempel stiller spørsmål om konsekvenser av institusjonens praksiser for klimaendringer og fattige mennesker i verden – eller stiller spørsmål om økonomisk vekst i Norge er forenlig med en bærekraftig utvikling – eller stiller selvkritiske spørsmål til relevansen av egen ekspertkunnskap!

Mine fortolkninger er at disse dominerende sekulære pastorale rasjonaliteter i våre samfunnsinstitusjoner hindrer mulighetene for å realisere en bærekraftig utvikling slik den uttrykkes i planer og målsettinger - Fordi de hindrer normative og helhetlige dialoger om og vurderinger av vårt globale liv og ansvar. Aktørers frihet og autonomi - og demokratiet - skal utfolde seg innenfor disse styringsrasjonaliteter. Hvis pastorale rasjonaliteter faktisk er så vanskelige å utfordre som jeg har tolket dem som å være - da skjer det neppe noe nytt i partnerskap for en bærekraftig utvikling.

Da hjelper det heller ikke om interesserte borgere og legfolk er med?

Jeg vil konkludere dette punktet med følgende vurdering:

Verken med utgangspunkt i partenes interesser eller med utgangspunkt i eksisterende styringsrasjonaliteter vil jeg vurdere partnerskap som egnet til å møte utfordringene fra en bærekraftig utvikling. Praksiser taler kanskje også for seg selv etter ti års arbeid?

Partnerskap kan fortolkes som å være diskurskoalisjoner: Det betyr at aktørene ikke trenger å ha sammenfallende interesser og motiver for å støtte opp om den samme diskursen. De kan ha ulike motiver for å ikke å utfordre sekulære pastorale rasjonaliteter – og disse motiver kan være mer eller mindre bevisste.

Men kanskje de likevel er enige om én ting: Nemlig å finne syndebukkene utenfor partnerskapet. Mine tolkninger kan innebære at det ikke er tilfeldig at praksiser er preget av vekt på konsumentenes ansvar – at det er de som skal gjøre jobben – og det er heller ikke tilfeldig at styring via administrative grep og teknisk-vitenskapelig kunnskap og bruk av indikatorer vektlegges. Og det er heller ikke tilfeldig at frivillighet og konsensus vektlegges – og at vi har fått en fornyet tro på at dekobling mellom økonomisk vekst og miljøbelastning skal løse problemene - slik at veksten i økonomi og forbruk kan fortsette.

Men forklaringer på disse praksiser er neppe de nye partnerskapene som sådan - fordi partnerskapene i mine tolkninger bare reproduserer – og kanskje forsterker - allerede eksisterende styringsrasjonaliteter.

Gjennom denne biopolitiske styring - utført av ofte velmenende fagfolk - hindres normative dialoger og muligheter for et mer radikalt arbeid. Slikt sett er mine konklusjoner andre enn både Meadowcrofts og forskningsprogrammer som for eksempel ProSuS og RAMBU. Disse anser åpenbart ikke den dominerende posisjonen til den teknisk-vitenskapelige kunnskapen og den relaterte styringen som et problem. De poengterer tvert imot at vi trenger enda mer forskningsbasert teknisk-instrumentell kunnskap, som for eksempel flere og bedre indikatorer, for å realisere en bærekraftig utvikling.

Jeg vil avslutte med en kort problematisering av implementeringstenkningen brukt på dette politikkområdet - og stille spørsmålet om vi ikke heller først bør konsentrere oss om fasen før, nemlig politikkutforming.

Jeg starter med en iakttakelse formulert som et spørsmål: Er det ikke slik at de uklare formuleringer om partnerskap passer litt for godt til de upresise formuleringer om arbeidet for en bærekraftig utvikling i styringsdokumenter som Nasjonal Agenda 21?

Dette kan fortolkes som et forsøk på ansvarsfraskriving fra politiske myndigheter – en fristilling ikke fra staten men av staten - fordi det vurderes som å være for vanskelig å realisere en bærekraftig utvikling, ikke minst i en globalisert konkurranseøkonomi. Derfor overlates de viktige problemformuleringer, diskusjoner og prioriteringer til enkeltaktører og til partnerskap der ikke minst næringslivet har en viktig plass.

Med et slikt spørsmål problematiseres hele implementeringstenkningen. Og det er rimelig å stille spørsmålet: Er de politiske intensjoner, idealer og vedtak om en bærekraftig utvikling uttrykt for å bli iverksatt? Nils Brunsson svarer med sin teori om det organiserte hykleriet: Nei, tvert imot: Satt på spissen: Idealene uttrykkes fordi de ikke er tenkt å bli iverksatt i andre handlinger enn ord – de skal derimot vise de gode intensjoner og dermed tilfredsstille grupper i samfunnet som ønsker mer radikale praksiser – slik som meg for eksempel.

Det er mitt inntrykk at styringsdokumenter i dag i større grad enn tidligere tar med noen av kritikkpunktene fra frivillige organisasjoner og forskningsinstitusjoner – og har for eksempel mer radikale tolkninger av begrepet om en bærekraftig utvikling. Men dette presenteres bare i målsettinger, overskrifter og evalueringer - og stort sett ikke i de konkrete forslag og styringsverktøy som for eksempel indikatorer. Idealene synes dermed å ha andre funksjoner enn å skulle iverksettes, som å gi legitimitet til offentlige myndigheter, mobilisere aktører til innsats og fordele ansvaret ut til mange – deriblant partnerskap.

Med utgangspunkt i Foucaults analyser kan vi si at det sekulære pastorale spillet kombineres med et annet spill, nemlig et demokratisk spill om en bærekraftig utvikling i sine sterke tolkninger. Dette spillet er selvpresentasjonen til offentlige myndigheter. Denne selvpresentasjon kan hindre oss i å se de praksiser som faktisk bestemmer og avgjør våre liv og politikken. I et slikt lys kan partnerskap være en ny demokratisk selvpresentasjon.

En idealistisk fortolkning av partnerskap kan skape håp og ny tillit, men hva hvis realitetene ikke oppleves som å leve opp til idealene? Hva hvis opplevelsen for noen av partene er at partnerskapene er preget av at de mer er et alibi enn at de har innflytelse? Eller når og hvis partnerskapet opplever at de ikke kan gjøre noe med problemene? Problemene kan jo neppe løses av enkeltaktører hver for seg – eller av lokale partnerskap – og det er klare grenser for hva enkeltaktører og partnerskap kan og er villige til å gjøre hvis de kommer dårligere ut enn andre grupper og aktører. Vil det da utvikle seg en partnerskapstretthet? Som også følger av all retorikken om innflytelse, all retorikken om hvor bra og fine disse ordninger er - og all innformasjonsmengden som skal deles mellom de mange partnerskap?

Fram for partnerskapstretthet er det mulig å velge å forbli i de gode intensjoners verden. I så fall vil partnerskap kunne dreie seg om uforpliktende samtaler - og bli idealistiske prateklubber eller hyggelige konferansemiddager - der alle er enige - og mange - kanskje de fleste - skjønner at det får liten betydning for de reelle rasjonalitetene som arbeider i praksis.

Som samfunnsforskere kan vi også forbli i de gode intensjoners verden - og for eksempel nøyes med å studere implementering som overensstemmelsen mellom politiske vedtak og retningslinjer og planer på kommunalt nivå eller i partnerskap. PP17 I denne ordverden er det hektisk aktivitet, mange fine og gode intensjoner å studere - og på sett og vis stor implementeringsgrad!

Hvis vi utelukkende gjør det, foreslår jeg at vi erstattes med mer realistiske borgere, jf sitatet fra familien. For det er kanskje ikke minst slik på dette politikkområdet som følgende ordspråk formulerer det at .. PP18.

Et alternativ til å studere intensjoner er for samfunnsforskningen å spørre om praksiser er med på å redusere problemene og hvis ikke: hvorfor.

Kanskje et problem er at for mye av meningen med og fortolkinger av arbeidet for en bærekraftig utvikling er overlatt til implementeringsfasen - og dermed til fagfolk og næringsliv?

Grunnleggende samfunnsendringer har historisk sett kommet som følge av konflikter og kamper mellom ulike interesser. Skulle vi klare noe annet nå? Hvis tradisjonelle institusjoner i det enkle moderne må endre sine etablerte praksiser radikalt - for å møte de nye utfordringer fra risikosamfunnet - slik Ulrich Beck analyserer det - er det da rimelig å tro at det er de samme institusjoner i partnerskap som av seg selv vil endre disse?

Jeg tviler på det – og tror ikke vi kommer utenom nødvendigheten av en politisering av problematikken. Vi må ha mer politikk og ikke mindre – og vi må ha interesse – og verdikonflikter fram i offentligheten fram for å skjule dem bak konsensuskrav blant annet i partnerskap . Utfordringene krever – i min vurdering - felles nasjonale politiske løsninger - og ikke minst støtte til radikale internasjonale forslag og løsninger samt et fornyet internasjonalt samarbeid. Min avhandling viser at det eksisterer borgere i dette land som ønsker å bli med på å diskutere og bestemme - og som ønsker en langt mer radikal og solidarisk utviklings- og miljøpolitikk. De er ikke urealistiske - men de utfordrer dominerende definisjoner av "det realistiske". Disse borgere er neppe de eneste i dette land. Hvis vi skal få slike stemmer inn i offentligheten, må vi skape kontekster der de kan fremmes og skapes.

Dermed vil kanskje også politiske partier og Storting kunne komme på banen. For det kan hjelpe med andre bilder av befolkningen enn de dominerende - slik at politiske partier tør å snakke om globale konsekvenser av vår vanlige virksomhet - og dermed være med på å utforme en mer radikal og ansvarlig politikk, både internasjonalt og nasjonalt.

Det er en tid for å konkludere – og den er kommet nå for meg. Er partnerskap et problem eller en løsning på dette politikkfeltet som krever så radikale endringer av etablerte praksiser?

I min vurdering kan partnerskapsordninger i dagens situasjon bidra til å sementere dominerende rasjonaliteter, de kan hindre at nye diskurser, deriblant bilder av befolkningen, kommer fram i offentligheten - og de kan - ja - kort sagt - hindre at arbeidet for en bærekraftig utvikling blir til mer enn ord om gode intensjoner. Med en langt tydeligere politisk styring og ambisiøse, klare, og konkrete mål – slik Meadowcroft forutsetter – vil partnerskap muligens kunne bli viktige iverksettere. Men slik er ikke dagens situasjon.

Det er min foreløpige konklusjon. Hva mener dere?

Ambro, P. (2002): Partnerskap – den nye universalløsningen? I Plan 2002, nr. 6

Jansen, A.-I. og Osland, O. (1996): Norway in Christiansen, P.M. (ed.): Governing the

Jensen, L. og Sørensen, E. (2004): Nettverk – fra vilkår til værktøj for styring og demokrati i

Politica Nr. 2, juni 2004, Århus: Institut for Statskundskab

Lafferty, W.M. (2004): Governance for Sustainable Development: lessons and implications

Leknes, E. (2002) Keiserens nye klær eller "entrepreneurial governance"

i Plan 2002, nr. 6.

Meadowcroft, J. (2004): Participation and sustainable development: modes of citizen,

O´Toole, L.J.jr. (2004): Implementation theory and the challenge of sustainable development:

Torfing, J. (2004): Diskursive forhandlingsnetværk i aktiveringspolitikken

Politica Nr. 2, juni 2004, Århus: Institut for Statskundskab

I tillegg: diverse offentlige dokumenter: