www.fflh.no/dialog/S5535krogh.html

Oppdatert 20/2-2004

MMS MILJØ, MAKT OG STYRING

Mars 1999

Lokal deltakelse har blitt et honnørord i offentlig naturressursforvaltning. En viktig årsak er et sluttdokument fra FN's konferanse om miljø og utvikling fra Rio de Janeiro i 1992. Dette dokumentet har to hovedbudskap. For det første understrekes det at økt innflytelse fra grupper som ofte er blitt undertrykt eller oversett, som eksempelvis kvinner, ungdom og urbefolkning, er en forutsetning for å kunne snakke om reell utvikling. For det andre påpekes det at verken miljø- eller utviklingsproblemene kan løses av staten alene, men bare ved at de nevnte svake grupper samt frivillige organisasjoner, lokale myndigheter, fagforeninger, forskere og bønder mobiliseres til felles innsats og utvikler nye samarbeidsformer seg imellom (Kommunenes sentralforbund 1998).

Agenda 21 tar imidlertid også opp andre globale miljøutfordringer, blant annet de lite bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre i de rike land. For øvrig framheves behovet for bærekraftig forvaltning av naturressursene gjennom vern av atmosfære og biologisk mangfold, som var tema for de to konvensjonene som ble vedtatt i Rio. Andre tema var vern av dyrka jord, hav og ferskvannsressurser, problemer knyttet til håndtering av avfall og giftige kjemikalier samt de utfordringene som bioteknologien reiser.

Agenda 21 framhever således både overordnete miljømålsettinger og lokal deltakelse som en forutsetning for å handtere miljøutfordringene. Dette kan vise seg å være en motsetningsfylt tilnærmingsmåte. Dersom de overordnete målsettingene er fastlagt og levner lite rom for lokal påvirkning og tilpasning, blir parolen om lokal medvirkning og innflytelse en tom klisjé. Lokal Agenda 21 reiser derfor en rekke utfordringer: lokale myndigheter, frivillige organisasjoner, bedrifter og enkeltaktører utfordres til å ta økt miljøansvar, mens de sentrale myndigheter utfordres til å gi slipp på myndighet, til å delegere ansvar.

Delegering av ansvar kan være egnet på en rekke områder i politikk knyttet til naturressursforvaltning, på andre områder gir politiske vedtak mindre rom for reell lokal deltakelse og innflytelse. Den offentlige naturressursforvaltning bør derfor skille mellom politikkområder der lokal deltakelse og innflytelse er et reelt mål og områder der lokal deltakelse i større grad brukes som virkemiddel for å nå fastlagte miljømål. Dessuten bør det klarlegges hvilke områder som gir lite rom for lokale innspill, der man bør unngå å bruke lokal deltakelse som honnørord.

I det følgende vil jeg vise til en inndeling i ulike nivåer av lokal deltakelse som kan være et hjelpemiddel til å kategorisere politikkområder og virkemiddeltyper som brukes i naturressursforvaltningen. Deretter vil jeg gå nærmere inn på forutsetninger for og aspekter ved mobilisering, som er nært knyttet til lokal deltakelse og styring som en egen politisk målsetting.

Jules Pretty (1997) har delt lokal deltakelse inn i ulike nivåer for lokal medvirkning og innflytelse på basis av erfaringer med utviklingsprosjekter i den tredje verden. Nedenfor følger en inndeling etter Prettys modell som er tilpasset lokal deltakelse i forbindelse med naturressursforvaltning.

Denne modellen er ikke ment som en antropologisk idealisering av det gode liv som en tilstand alle får være med på å bestemme alt. Interne motsetninger i lokalsamfunn kan blokkere for at lokale fellesbeslutninger sikrer tilfredsstillende miljøhensyn. Dessuten kan hele lokalsamfunn basere seg på ressursbruk som er i strid med overordnete behov og interesser. Lokal selvråderett er ikke et uomtvistelig gode. I mange situasjoner kan det være nødvendig at storsamfunnet regulerer ressursbruken med basis i overordnete mål.

Modellen tydeliggjør i hvilken grad prosjekter og virkemidler i seg selv uttrykker og realiserer lokal deltakelse og innflytelse. Hensikten er å kategorisere etter ulik grad av medvirkning. På basis av en slik kategorisering kan det diskuteres i hvilke situasjoner det er passende å bruke lokal deltakelse som mål, når det er passende å bruke deltakelse som virkemiddel og i hvilke prosjekter praten om lokal deltakelse bør stilne.

Ut fra samfunnsvitenskapelig tenkemåte er det naturlig å anta at økt lokal deltakelse og innflytelse generelt vil føre til sterkere eiendomsforhold og større identifikasjon med et prosjekter og problemstillinger knyttet til miljøpolitikk. Økt lokal innflytelse vil gi mulighet til å definere prosjektet eller politikkutformingen i tråd med framherskende lokale sosiale verdier, normer og felles handlingsformer. Videre økes muligheten for tilpasning til lokale naturgitte forhold. Prosessen omkring barskogvern kan tjene som eksempel.

I sitt framlegg til behandlingsprosedyre foreslo Direktoratet for naturforvaltning (DN) at miljøvernavdelingene i fylket først skulle foreta grovregistreringer og grovprioriteringer av områder og deretter ta kontakt med grunneierne - antakelig for å forhindre akutthogst og unødvendige brukskonflikter (Direktoratet for naturforvaltning 1988). I praksis førte dette til at man i flere fylker satte i gang et registreringsarbeid uten å kontakte grunneierne. Etter Pretty's skjema innebærer framgangsmåten at berørte skogeiere var passive deltakere i første del av prosessen. De ble informert om at deres skog lå innenfor et aktuelt og registrert verneområde uten å ha fått anledning til noen form for deltakelse i utvelgelsesprosessen. Haslestad og Leirset (1995) gjorde en undersøkelse av berørte skogeieres forhold til barskogvernet. Det viste seg å være en meget kritisk holdning til miljøforvaltningens saksbehandling, spesielt i de fylker der man hadde fulgt DN's forslag til behandlingsprosedyre.

Miljøforvaltningen utfordret gjennom denne behandlingsprosedyren en grunnleggende sosial verdi i norsk landbruk, eiendomstilknytningen (Krogh 1998). Normen som bunner i denne sosiale verdien vil være som følger: Du går ikke inn på annen manns grunn med formål å pålegge ham en rådighetsinnskrenkning uten å ta kontakt med personen først. Resultatet vil være mistillit, både overfor forvaltningen i seg selv og overfor formålet til forvaltningen. Behandlingsprosedyren innebærer også et brudd med en annen grunnleggende verdi i norsk landbruk, respekten for gardbrukerens kyndighet i bruk av egne arealer og erfaringsbaserte kunnskaper om innmark og utmark. Vernet begrunnes i abstrakt, naturvitenskapelig ekspertise, og ved å la være å ta kontakt med grunneierne før registreringene vises det i praksis klart og tydelig at lokalkunnskapen ikke tillegges nevneverdig betydning.

Haslestad og Leirsets undersøkelse viser at opptil 95 % av skogeierne var meget misfornøyd med miljøforvaltningens saksbehandling, trass i av at mange av respondentene var relativt tilfredse med erstatningsresultatet. Den høye prosentandelen av misfornøyde var imidlertid knyttet til de fylker der man fulgte DN's forslag til behandlingsprosedyre.

I Telemark valgte miljøvernavdelingen en annen prosedyre. Miljøvernavdelingen kontaktet skogeierorganisasjonene og ba lokale skogeierlag om å foreta en foreløpig prioritering av områder for barskogvern. De overordnete målene for barskogvernet ble presentert, men skogeierne ble selv stimulert til å gjøre en grovinndeling av områder som de mente var tilfredsstillende ut fra gitte mål. Skogeierne var funksjonelle deltakere i den første utvelgelsesfasen.

Konfliktnivået omkring det første barskogvernet var merkbart lavere i Telemark enn i de fylkene der man hadde gjort registreringer uten å kontakte grunneierne på forhånd. Det kan ikke dokumenteres at Telemarkprosedyren førte til spesifikk høy avvirkning av verneverdig skog i dette fylket eller at man endte opp med dårligere kvalitet på verneområdene. Frykten for akutt avvirkning av verneverdig skog ved anvendelse av åpen informasjonsprosess og ansvarsdelegering til skogeierne synes å mangle tilfredsstillende forankring. Derimot førte den lukkete prosessen til et tillitsbrudd mellom grunneiere og miljøforvaltningen som fortsatt synes å henge i i mange fylker. Det kan synes som gevinsten ved økt lokal deltakelse i dette tilfellet var langt større enn det fryktede tapet av verneverdig skog.

Barskogvernet kan tjene som eksempel på en prosess der overordna mål setter klare rammer for lokal innflytelse. Dette innebærer at interaktiv deltakelse og mobilisering er uaktuelt for denne prosessen. Når miljømålet er forhåndsdefinert, f.eks. 10 km2 vernet skog med spesifiserte biotoper innen en avgrenset region, er det viktig å være bevisst at lokal deltakelse først og fremst vil være et virkemiddel for å nå målet. Når store vyer om lokal deltakelse flagges på områder der miljømålene er stramt definerte og operasjonaliserte, blir lokal Agenda 21 lett til skjult Agenda 21. Strategier for lokal innflytelse forutsetter mulighet for reell innflytelse, også når det gjelder målformulering.

Forholdet mellom bruk og vern er et sentralt spenningsfelt i naturressursforvaltningen og uttrykkes gjerne i konflikter mellom lokal bruk og sentrale verneinteresser (Glosvik 1996). Disse konfliktene kan forstås som strukturelt gitte (Krogh 1999A og 1999B) og har det siste tiåret tilspisset seg i mange deler av landet. Det kan være flere årsaker til denne utviklingen.

For det første planlegges det store sammenhengende verneområder, både nasjonalparker og landskapsvernområder, i flere fylker. Samtidig er mange regioner blitt preget av endringene i rovdyrpolitikken med utvelgelse av kjerneområder for truede rovdyrarter (Miljøverndepartementet 1997). Det samlede vernetrykket har ført til at enkelte lokalsamfunn, f.eks. Lierne i Nord Trøndelag, opplever at deres eksistensgrunnlag er truet (Bjørkhaug m.fl. 1998). For det andre har enkeltprosesser, som barskogvernet, skapt varig mistillit mellom lokale grunneiere og offentlig miljøforvaltning. For det tredje har den nasjonale politiske prioriteringen av produksjonslandbruket gradvis blitt nedjustert, mens miljørelaterte verdier har blitt politisk oppgradert og høyere prioritert (Petersen 1997). Overgangen fra å prioritere produksjonsverdier til å prioritere biologiske og opplevelsesmessige verdier i landbruket er i seg selv spenningsskapende fordi tradisjonelle verdier i landbruksnæringen utfordres og fordi styrkeforholdet mellom næringsinteresser og verne- og rekreasjonsinteresser endres.

Gjennom å åpne for samarbeid mellom offentlige myndigheter og grunneiere er det gjort forsøk på å etablere og eventuelt gjenoppbygge tillitsforholdet mellom forvaltning og lokalbefolkning. Etablering og iverksetting av bruks- og verneplan på Svanøy, "Svanøyprosjektet", (Dyrøy og Kårstad 1997) viser hvordan interaktiv deltakelse kan anvendes i naturressursforvaltningen.

Gjennom dialog mellom statsansatte prosjektmedarbeidere og de enkelte grunneiere ble det utformet gjensidig forpliktende bruks- og verneplaner på bruksnivå. På basis av kartlegging av naturverdier og grunneierens egne mål og reaksjoner på verneforslag ble potensielle konflikter identifisert og klarlagt. Det ble brukt tid og ressurser på å finne konfliktløsninger som begge parter kunne akseptere (op.cit, s. 15-21). På denne måten ble det skapt lokalt eierskap til planene. Svanøyboerne var godt organisert (op.cit., s. 13) og hadde 8 av 13 representanter i referansegruppen. Dette var med på å sikre at planene på bruksnivå hele tiden koordinert i forhold til hverandre på veien mot en endelig samlet plan for hele øysamfunnet.

Svanøyprosjektet har vært statlig finansiert, og det har blitt investert betydelige offentlige midler for å realisere bruks- og verneplanene. Det vil være vanskelig å finansiere den generelle offentlige naturressursforvaltning gjennom kostnadskrevende prosjekter. På den annen side er konflikter mellom bruks- og verneinteresser også meget kostnadskrevende, både økonomisk og sosialt. En generell lærdom fra prosjektet er at ansikt-til-ansikt kontakt med grunneiere og grundig kartlegging og oppfølging av bruk/vern-konflikter for å skape omforente løsninger skaper tillit til forvaltningen og lokalt eierskap til planene.

Svanøy har 109 innbyggere og er ei øy der "alle kjenner alle". Det er langt mer krevende å igangsette prosesser preget av reell lokal deltakelse i større og mer uoversiktlige samfunn. I Overhalla kommune i Nord-Trøndelag med 4700 innbyggere igangsettes en prosess for å øke lokal innflytelse på miljøpolitikken fra vinteren 1998/99. Overhalla er utvalgt i et forsøksprosjekt der statlige miljøvernoppgaver delegeres til kommunalt nivå.

Vanligvis er det laber interesse for kommunal arealforvaltning og planlegging i Overhalla, som i mange andre kommuner. Da arealdelen av kommuneplanen ble presentert på et åpent møte, var salen fylt med 5 politikere og to utskremte representanter fra større grunneierlag. Møter som tematiserer grunnleggende sosiale verdier eller institusjoner i bygdene, f.eks. spørsmålet om kalveskyting i elgjakt, kjennetegnes av stort frivillig oppmøte. Når det ble arrangert et åpent møte om delegering av miljøpolitikk til Overhalla kommune, møtte mer enn 120 av kommunens innbyggere.

Det er åpenbart at statlig miljøvern er et hett tema i mange utkantkommuner. I Overhalla har mange reagert negativt på håndteringen av kystbarskogvernet og rovdyrforvaltningen. Den lokale interessen for å ta sterkere tak i miljøpolitikken synes å være stor, og den kommunale utfordringen vil både være å motivere til at lokalbefolkningen tar ansvar og å gi rom for reell lokal beslutningsmyndighet.

Interaktiv deltakelse med lokalbefolkningen i utformingen av kommunal miljøvernpolitikk forutsetter imidlertid sjongleringsdyktighet mellom potensielle konfliktpoler:

Kommunen bør sikre seg mulighet og myndighet til å omskape de sentralt gitte miljømål til målsettinger som det er mulig å oppnå aksept for i lokalsamfunnet. Dersom delegeringen ikke gir noen reelle frihetsgrader for kommunale tilpasninger, må lokal deltakelse kategoriseres som et statlig virkemiddel preget av funksjonell deltakelse. Innen politikkområder med fasttømrede målsettinger blir kommunen lett et gissel for statlig politikk.

Aktuelle kommunale strategier når det gjelder delegering av miljøansvar kan være å:

- ta miljøansvar innen miljøpolitiske områder med frihetsgrader for kommunal tilpasning

- skape frihetsgrader for lokal tilpasning i sentralt målstyrte politikkområder

- unngå delegering av miljøansvar dersom

a) det synes umulig å skape frihetsgrader for lokal tilpasning på politikkområdet og

b) det i tillegg kan være åpenbare konflikter mellom sentrale mål og lokale behov.

Interaktiv deltakelse forutsetter reell delegering av myndighet. I de tilfelle der lokal deltakelse framholdes som et miljøpolitisk mål i seg selv, bør oppmerksomheten rettes mot de miljøpolitiske spørsmål der det gis eller kan gis rom for lokal styring.

Moderne kommuner med i økende grad ansatt profesjonell ekspertise for å løse faglige oppgaver i kommunen, f.eks. knyttet til samferdsel, helse, skolevesen, planlegging, landbruk og miljø. Innen hver av disse sektorene rekrutteres personer med fagutdannelse og de faglige perspektivene anvendes når lokale problemer skal løses. Kommuneplanens arealplan skal være "kartfaglig" holdbar, og er til forveksling lik fra kommune til kommune med egne avgrensete felt for industriområder, LNF-områder, boligfelt osv.

Miljøspørsmål går ofte på tvers av sektorgrenser, og miljøvern er gjennom oppfølgingen av blitt et sektorovergripende ansvar (Miljøverndepartementet 1989). Dersom lokalbefolkningen skal ha noen reell mulighet til å innvirke på kommunal miljøpolitikk, er det en forutsetning at det skjer en samordning av sektorenes bidrag på miljøsiden. Kaos eller mangel på oversikt vil lett redusere lokal handlekraft. Kommunen bør ikke framstå som et mangehodet miljøtroll der hodene spriker i hver sin retning. Trollhättan kommune i Sverige har gått gjennom en vellykket samordningsprosess og har fått en nasjonal pris som eksempelkommune for Lokal Agenda 21.

En annen utfordring er å forhindre at hodene på det offentlige miljøtrollet babler i vei på hvert sitt uforståelige språk. Det bør bevisst satses på å bygge bro mellom sektorenes standardiserte fagekspertise og den lokale forståelse og lokale kunnskaper på de relevante sektorområdene. Både fagspråk og kommunalt språk kan demotivere lokal deltakelse. Plan- og måldokumenter, referansegrupper og styringsgrupper har en tendens til å bli den lokale Agenda i den kommunale virkelighet. Frivillig virksomhet er gjerne rettet mot konkrete løsninger på praktiske oppgaver, og lokalt eie av lokal Agenda forutsetter en praktisk, løsningsorientert og begripelig vinkling på miljøarbeidet.

Interaktiv deltakelse forutsetter at innbyggerne aktivt er med på å skape miljøpolitikken. De fleste kommuner er blitt så store at gir liten mulighet for direkte lokal delaktighet i politikkutformingen. Bygdesosiologen Helge Solli (1994) hevder at grensen for direkte lokal delaktighet er en samfunnsstørelse på om lag 500 personer. I større samfunn er det vanskelig for innbyggerne å ha tilfredsstillende kjennskap til de som har interesser i en sak og annen stedlig og "lokalkjent" relevant informasjon knyttet til felles beslutninger.

Et problem ved mange av de nye, planlagte forsteder som vokser fram i utkanten av byer og tettsteder, er at de er så store at ansikt-til-ansikt kontakt og lokal delaktighet vanskeliggjøres. Spesialiserte interesseorganisasjoner blir toneangivende for frivillig virksomhet, noe som vil ha en tendens til å "mobilisere" ressurspersoner, mens den grå massen forblir passive. I spesialiserte interesseorganisasjoner vil oppmerksomheten gjerne være rettet mot organisasjonens formål, for eksempel å sikre gode vilkår for forskjellige idrettsgrener. Dette kan føre til at det blir vanskelig å "samle" lokalsamfunnet. På den annen side er det eksempler på at store idrettsarrangementer, f.eks. NM på ski eller i friidrett, kan ha en egen mobiliseringseffekt i mindre kommuner eller lokalsamfunn.

Dette innebærer at de fleste kommuner, i den grad det er mulig, bør søke felles fora i grender eller kommunedeler for å sikre reell lokal deltakelse og innvirkning. I mange lokalsamfunn finnes foreninger med ansvar for felles velferd, f.eks velforeninger og grendelag. Slike foreninger har gjerne markert en avgrensing overfor lag og foreninger som har til formål å fremme næringsinteresser, f.eks lokale produsentlag i landbruket. Selv om det ikke finnes egne velforeninger eller grendelag, finnes det i de aller fleste norske bygder et relativt bredt utvalg av foreninger knyttet til veldedighet, kultur, hobby- og næringsvirksomhet.

En aktivering av lokalt miljøansvar gjennom lokalt foreningsliv er ikke uten problemer. Fra den tredje verden vet vi at selv de mest suksessrike prosjekter for lokal deltakelse i naturressursforvaltning preges av skjev fordeling av utbytte og goder (Dwire 1996). Dikteren Ingvar Moe snakker om "Dei som har noko med det..." Selv om den lokale befolkning i Snåsa og Lierne foretrekker lokal forvaltning framfor statlig styre, framholder flere informanter at "høvdingvelde" kan være en svakhet ved lokalt styre (Bjørkholt m.fl. 1998). "Høvdingene" går igjen i de fleste maktposisjoner og kan ha en tendens til å foreta beslutninger som er i samsvar med egen forståelse og egne holdninger og interesser.

Et annet problem er knyttet til fordeling av ansvar og myndighet mellom kommunen og lokale lag/foreninger. Kommunen er politisk og administrativ enhet med relativt klart definert myndighet og tydelige ansvarsområder. Hva slags myndighet skal lokale lag ha i natur- og ressursfordeling? Uten reell myndighet og uten godtgjørelse utover "hederlig omtale" for innsatsen kan det ikke forventes langvarig lokalt engasjement.

I realiseringen av norsk lokal Agenda 21 har nettopp mobilisering av lokale fellesskap blitt framhevet som en forutsetning for å koble "tenke globalt" med "handle lokalt". Hva menes med lokal mobilisering, og hva er forutsetningene for at slik mobilisering skal føre til lokal miljøansvarlighet og miljøbasert næringsutvikling?

 2.3 Lokal mobilisering

Lokal mobilisering kan defineres som de første skrittene i en prosess hvor individer gjennom samarbeid søker å realisere felles mål (Levin 1988).

Det er blitt påpekt at mobilisering forutsetter reell delegering av myndighet. I tillegg fordrer mobilisering lokal innsats og lokal interesse. Lokal Agenda 21 er et sentralt initiativ, og lokal mobilisering kan forstås som en personlig og kollektiv prosess med formål å stimulere og engasjere til økt lokal miljøansvarlighet. En hovedforutsetning for at lokalbefolkningen skal fatte interesse for å delta i en slik mobiliseringsprosess er ofte at det eksisterer en form for lokal kriseforståelse. Lokalbefolkningen må selv oppleve behovet for å ta miljøansvar, det hjelper ikke at offentlige myndigheter informerer om at lokalt ansvar er viktig - slik informasjon kan i verste fall provosere lokale krefter til å motarbeide "lokalisering".

Ved igangsettelse av mobiliseringsprosesser er det også viktig å være bevisst at lokalsamfunnet består av ulike grupper med forskjellige forståelsesmåter og interesser. En stor del av mobiliserings- og bygdeutviklingsprosesser tar underforstått utgangspunkt i en konsensus-modell. Det antas at det eksisterer et sosialt og interessemessig fellesskap med basis i at folk er bosatt i lokalsamfunnet. Det er derfor viktig å identifisere grupper som gjerne faller utenfor, blir marginalisert, i lokalsamfunnet. Neste skritt vil være å utarbeide strategier for å involvere disse gruppene i mobiliseringsprosessen. Det er samlet europeiske erfaringer med slik involveringsarbeid i Lowe m.fl. 1998, s. 18-52.

Moderniseringen av bygde-Norge har ført til bygdene ikke lenger er "preget av sosial nærhet og stabilitet, sammenvevde sosiale nettverk og en grunnleggende idè om likhet", slik sosialantropologen Tian Sørhaug formulerte seg i 1984. Det sosiale livet er blitt mer privatisert og basert på individuelle interesser (Wiborg 1996). En generell trend i det frivillige organisasjonsliv er en dreining fra allmennyttige foreninger mot organisasjoner basert på individuelle og spesialiserte interesser (Selle 1991). Arbeidsliv og vennskap er videre blitt mer viktig for folk, mens tilhørigheten til ei bygd har fått mindre betydning. Deltakelse på lokale, sosiale arenaer og i bygdas liv er i stor grad en frivillig sak (Wiborg 1996, s. 29). Gjennom arbeid og utdannelse har yngre bygdefolk opparbeidet nettverk som er løsrevet fra bygda. Wiborg trekker følgende slutning:

Det er viktig at dagens mobiliseringsprosesser tar utgangspunkt i bygda som den er i 1999 og ikke i nostalgiske forestillinger om hvordan bygda var eller burde være. Samfunnsviternes beskrivelser av bygdene kan imidlertid ha en tendens til å få karakter av "elendighetsforskning". Selv om det er av stor betydning å være bevisst de store utfordringene som ligger forut for igangsettelse av mobiliseringsprosesser i bygde-Norge, bør også potensialene for mobilisering og utvikling framheves.

Frivillig virksomhet har lang tradisjon i bygde-Norge og fremdeles er det slik at antallet tillitsverv i lokale organisasjoner i ei bygd ofte er 2-3 ganger så stort som antallet voksne personer i bygda. Bygdefolk møtes vanligvis ikke på kroa over et glass pils eller vin slik som i sydligere trakter av Europa, men treffes på møte, dugnad eller korøvelse. I mange bygder står dugnadstradisjonen sterkt, fordi man har vært vant til å gå sammen om fellesoppgaver som det offentlige ikke tar seg av. I eksisterende frivillig organisering ligger et kulturelt fundament for mobilisering, men i og med at det er en grense for hvor mye "nytt" frivillig arbeid ressurspersoner i bygda makter å påta seg, kan det være nødvendig å ta utgangspunkt i eksisterende organisasjoner i starten av mobiliseringsarbeidet.

Individualiseringen i det moderne samfunnet fører ikke bare til oppløsningstendenser på bygdene, men gir også positive muligheter for mobilisering. Eksisterende norm- og statussystemer vil i mindre grad sementere bygdas sosiale liv. Det vil være lettere å få fram nye ressurspersoner i mobiliseringsprosesser, gjerne på tvers av gammelt høvdingvelde og rangordninger. Dessuten kan det være enklere å få gjennomslag for utradisjonelle perspektiver og løsninger. I Suldal kommune har man jobbet aktivt med å "rekruttere friskt blod" til nedlagte småbruk. Ressurspersoner med annerledes kompetanse kan kunnet skape positive ringvirkninger i lokalsamfunnet.

Svekkelsen av primærnæringene med økte offentlige restriksjoner på næringsbruk og lavere inntjening på tradisjonelt landbruk tærer på mange utkantsamfunn, men på den annen side fremmes lokal kriseforståelse. Lokal kriseforståelse er en nødvendig forutsetning for lokal mobilisering. Når det gjelder mobilisering for økt lokalt miljøansvar, bør det imidlertid tas hensyn til at den lokale kriseforståelsen henger sammen med av økt statlig vern av arter og områder samt omleggingen av statlig landbrukspolitikk.

Lokal kriseforståelse er å betrakte som mobiliseringsgrunnlag. Lokal mobilisering er en prosess med ulike faser, jfr. for eksempel Sletterød 1997, s. 40-43. Dersom det er spesiell interesse for deltaljene i disse fasene kan Sletterøds rapport være av interesse. I denne sammenheng vil jeg ta opp noen få kritiske punkter i mobiliseringsprosessen.

Første del av mobiliseringen er knyttet til individuell og sosial bevisstgjøring. Kriseforståelsen er gjerne tilstedeværende i bygdene - det er løsningene som etterspørres. På Kosterøyene lærte befolkningen om livsformsanalysen i studiesirkler om vinteren. Her skjedde en bevisstgjøring av hvordan øyboernes livsformer avvek fra feriegjestenes og planleggernes livsformer. På basis av økt forståelse for levevilkårene til den selvstendige livsform, ble det igangsatt en lang rekke prosjekter for å gi konkrete personer flere bein å stå på gjennom videreutvikling av mangesysleriet.

I Bø/Tørdal, en liten bygd i Telemark, tok miljøsatsingen utgangspunkt i steder og bygninger som sto sentralt i lokalbefolkningens bevissthet. Den gamle fødeklinikken ble overtatt og pusset opp av en egen stiftelse, badeplassen ved elva ble sikret og oppjustert, området rundt S-laget ble gjort triveligere og den gamle Mølla ble gjenstand for et utviklingsprosjekt.

Både på Kosterøyene og Bø har mobiliseringsprosessene vært meget vellykkete. En årsak er at disse samfunnene har passende størrelse for sosial mobilisering - Kosterøyene med 350 øyboere og Bø/Tørdal med 400 innbyggere. Dessuten beveget begge prosjektene seg raskt fra bevisstgjøring til konkrete, synlige tiltak i tråd med lokalbefolkningens egne behov. Sletterød (1997) viser til at mange mobiliseringsprosesser har en resignasjonsfase fordi man har et langsiktig perspektiv og ikke oppnår konkrete resultater umiddelbart. Slike resignasjonsfaser kan ta knekken på den mest idealistiske ressursperson og et entusiastisk bygdemiljø.

De langsiktige perspektivene trenger næring fra konkrete tiltak for å kunne slå rot. Kanskje vil ikke de innledende tiltakene i lokalsamfunnet være helt i samsvar med internasjonale konvensjoner og sentralt formulerte miljømål. Dersom man bruker lokal mobilisering for å stimulere til lokalt miljøansvar, risikerer man imidlertid også at de sentrale mål vil måtte gjennomgå en tilpassing og justering for å kunne realiseres i en lokal sammenheng.

Den innledende bevisstgjøringsfase i mobiliseringsprosesser følges gjerne opp av felles arbeid for å identifisere og utarbeide mulige prosjekter og utviklingsarbeid under det gitte formål for mobiliseringen, f.eks. idèdugnad. Når det skal velges mellom de mange gode prosjektidèer bør de ansvarlige for mobiliseringsprosessen søke å klargjøre rammebetingelsene for alternative prosjekter.

Dersom det hersker store forventninger om lokal styring innen et miljøområde der nasjonale mål og retningslinjer setter klare begrensninger, er det av stor betydning å gjøre rammebetingelsene klare for lokalbefolkningen før de setter i gang frivillig innsats i noe prosjekt. Det kan også være hensiktsmessig å stimulere til en grov kartlegging av personlige, sosiale, materielle og økonomiske ressurser som kan være til rådighet i de aktuelle prosjekter. En bør imidlertid passe seg for å "overorganisere" og kontrollere utviklingsarbeidet. Mange kokker gir mye søl. Hensikten vil i første omgang være å stimulere til engasjement, men med nennsom hånd å styre bort fra prosjekter som synes å være urealistiske.

Når det velges mellom forskjellige prosjekter, er klargjøring av ansvars nødvendig. Dersom ingen vil ta ansvar for et prosjekt, kan det være mest fornuftig å legge prosjektet på is - samme hvor spennende idèen måtte være. Videre er det viktig å avklare og definere hensikten med ulike prosjekter og finne passende anledninger der gruppene kan få presentere sine resultater. En tidlig ansvars- og myndighetsfordeling er avgjørende for å realisere igangsatte prosjekter.

Når ansvar skal fordeles, bør det også ta hensyn til de egenskaper som aktuelle ressurspersoner framviser. I mobilisering med hensyn til næringsutvikling har det vært en tendens til å fokusere på bedriftsentreprenører, mens bygdeutviklingsprosjekter har hatt en tendens til å fokusere på sosiale entreprenører. Resultatet har gjerne blitt framvekst av enkeltbedrifter som øyer i lokalsamfunnet (eventuelt med nettverk mellom øyene) eller framvekst av sosiale prosesser uten effekt for næringsutvikling. En studie av fiskevær fra Mørekysten til Nordland viste at de samfunnene som hadde en jevn fordeling mellom bedriftsentreprenører og sosiale entreprenører greidde seg best over tid (Fjær 1992). Dette poengteres også av Amdam (1996).

Når mobiliseringen har resultert i konkrete prosjekter og tiltak, øker behovet for å institusjonalisere prosessen slik at mobiliseringen kan få den ønskete langsiktige effekter. I løpet av prosessen har de lokale styringsgrupper som regel høstet betydelige erfaringer. I Aurland har man videreført erfaringer fra bygdeutviklingsprosjekter og vernekonflikter i etableringen av en egen tiltaksorganisasjon som står mellom den offentlige forvaltning og private interesser. På Koster ble det etablert et lokalt planleggingskontor, og i Bø/Tørdal ble mobiliseringsprosjektet ført videre av et lokalt BU-styre. Valget av organisasjonsform vil være avhengig av formålet med mobiliseringen.

Slike nye organisasjoner kan ha flere formål, men bør i det minste både kunne tjene som katalysator og som kanal.

Katalysator-funksjonen er knyttet til rådgivning, veiledning og støtte, f.eks.:

- hjelp til å utforme søknader

- henvisning til de offentlige instanser som gir veiledning og støtte

- oppfølging og rådgivning under prosjektarbeidet

- hjelp med utarbeiding av nettverk

Kanal-funksjonen er knyttet til avklaring av ansvar- og myndighetsfordeling. Over tid bør lokal styringsgrupper få en formell status som bindeledd mellom lokal aktivitet og offentlige instanser. Hva slags rolle slik organisasjoner skal ha må avklares i det enkelte tilfelle, men for å kunne være effektive og få til resultater må minst mulig tid brukes til å diskutere ansvars- og myndighetsfordeling underveis. Oppbyggingen av Aurland Naturvekstad viser et eksempel på en slik rolleavklaring (Aurland kommune 1998, s. 28-35).

Dersom Lokal Agenda 21 skal knyttes til lokal mobilisering og lokal medvirkning, kan den lokale aktiviteten over tid knapt begrenses til "Rusken"-arbeid, noe som i stor grad synes å ha kjennetegnet MIK-reformen (Lafferty, Aall og Seippel 1998, s. 105-106). Det fordres et betydelig engasjement, både fra politikere, byråkrater og lokalbefolkning, for å finne fram til en ønskelig ansvars- og myndighetsfordeling.

En vellykket mobiliseringsprosess fordrer at målgruppen opplever et behov for mobilisering, for eksempel på grunn av en felles kriseforståelse.

Ett overordnet mål i miljøforvaltningen er å sikre en bærekraftig forvaltning av ressursgrunnlaget. Oppmerksomheten har i stor grad vært rettet mot det biologiske mangfold, noe som i visse situasjoner har gitt premisser for en forvaltning preget av skolemesterholdning og sosialt enfold. I Lokal Agenda 21 rettes oppmerksomheten mot hvilken rolle de menneskelige ressurser på stedet kan ha i arbeidet for å oppnå bærekraftig utvikling. Potensialet for en mobilisering av disse ressursene er først og fremst eksisterende sosiale verdier, lokale kunnskaper og de etablerte mønstre for lokal samhandling, for eksempel i frivillig virksomhet. Det lokale fundamentet bør således ikke betraktes som et hinder for bærekraftighet, men som en mulighet der de bærekraftige elementene trenger å bli videreutviklet og løftet fram.

Den bærekraftige utvikling ligger i det feltet som både omfatter sosial, økonomisk og økologisk bærekraft. Både visjonsarbeid og kortsiktige tiltak er nødvendig for å realisere en mobiliseringsprosess som leder mot bærekraftig utvikling. Tiltaks- og visjonsarbeidet bør knyttes mot det skraverte feltet i figuren.

Klikk her for å se Venndiagram over bærekrefter

I utgangspunktet kan dette skraverte feltet oppfattes som en begrenset og begrensende del for mulige aktiviteter. Men erfaringer fra blant annet Aurland viser at det kan igangsettes en lang rekke aktiviteter og organiserte tiltak ut fra en bærekraftig visjon. Med utgangspunkt i det rike og mangfoldige sosiale og kulturelle landskapet i Aurland har visjonen om et bærekraftig samfunn blitt konkretisert i mange former for næringsutvikling og landskapspleie.

Både visjoner og tiltak bør bevisst rettes mot det som er oppnåelig. De internasjonale konjunkturer og eksisterende maktstrukturer og myndighetsfordeling vil i stor grad være gitte betingelser for mobiliseringen. Det er derfor vesentlig å basere seg på solide og presise kunnskaper om rammebetingelsene og styringssystemene. Dette danner grunnlaget for å arbeide med de tema og områder der det kan hentes støtte eller hvor rammene kan tøyes.

En bærekraftig utvikling synes å hvile på en god balanse mellom lokal styring og sentral overvåking av oppnåelse av overordna mål. Lokalbefolkningen er avhengig av å leve med og av naturressursene. Dersom de også skal kunne leve med de overordna miljømålene, fordrer dette at miljømålene tilpasses og justeres etter de mest grunnleggende lokale levevilkår. Dette fordrer fleksibilitet, både fra lokalbefolkningen og fra de sentrale politiske myndigheter. I tillegg kreves det evne til flerfaglige skjønn, der naturvitenskap, økonomi og samfunnsinnsikt samvirker i vurderingene.

Det vil alltid være en spenning mellom privatinteresser og fellesinteresser og også mellom lokale og nasjonale interesser. I de casene som er berørt i denne artikkelen synes det å være en allmenn konklusjon at mistillit avler mistillit og mangel på respekt avler motstand og respektløshet. Utfordringen i miljøforvaltningen er kanskje i større grad å våge å gi slipp på kontrollen og mistilliten, fordi tillit kan gi tillit, respekt kan gi respekt, reelt ansvar gir mulighet for å utvikle ansvarlighet.